Nieuwsbrieven
Nieuwe orde, nieuwe spanningen
- Nieuwsbrief: 2008 voorjaar/zomer
- Rubriek: Trends en ontwikkelingen
- Auteur(s): Henk Gossink,
Zes jaar na de invoering van dualisering is het debat over deze lokale vernieuwing nog niet verstomd. De verhouding tussen politiek (raad) en bestuur (college) is na de boedelscheiding niet in rustiger vaarwater gekomen. Typeringen van de raad door wethouders doen denken aan die van ouders over hun puberende kinderen. De raad is grillig, onvoorspelbaar en regelmatig onverantwoordelijk. De verwarring over de raad in haar ‘gedualiseerde' vorm is breder dan deze ouderlijke verzuchtingen. Zo wordt het toenemend aantal vallende wethouders deels toegeschreven aan de vernieuwing van het systeem. Ook de vermeende spelverruwing in de raad geeft aanleiding om vraagtekens bij dualisering te plaatsen. Het blijkt niet mee te vallen een zinvol debat over de lokale systeemvernieuwing te voeren. Praktische vragen (‘Ga ik als bestuurder naar de fractievergadering') krijgen al snel een principiële lading. Gesteggel over procedures wint het van droombeelden over de glansrollen van politiek en bestuur.
Een interessante bril om de ontstane spanningen te duiden is wellicht het ‘systemisch' denken. Onder de vlag van dit germanisme worden hardnekkige problemen in families en organisaties bespreekbaar gemaakt. De zienswijze heeft internationaal schoolgemaakt door familieopstellingen.
‘Systemisch' wil in dit verband zeggen gericht op het geheel en zicht gevend op ieders plaats daarbinnen. In dit artikel wil ik mij richten op drie onderliggende principes van systemisch denken die zicht geven op de opgaven waar politiek en be-stuur voor staan. Met deze onderliggende principes wil ik een tweetal spanningen tussen politiek en bestuur aan het licht brengen die de dynamiek tussen raad en college bepalen. Ik eindig deze verkenning met drie aanbevelingen.
Orde, balans en binding*
Hieronder werk ik de drie principes - orde, balans en binding - nader uit. Het eerste principe is dat systemen betrekking hebben op een elementaire orde. Als die orde wordt verstoord, ontstaan mechanismen om een nieuw evenwicht te creëren. Een politiek voorbeeld van zo'n corrigerend mechanisme is als presidium op je strepen gaan staan als het primaat van de raad niet wordt geëerbiedigd.
Het tweede principe is dat van balans. Er moet evenwicht zijn tussen geven en nemen. Waar dit evenwicht wordt verstoord en niet kan worden hersteld, wordt de relatie verbroken. Het al te uitbundig schitteren van bestuurders in de arena van de raad is bijvoorbeeld een verstoring van dit evenwicht. De raad blijkt in beperkte mate bereid de bestuurder een glansrol te gunnen, zeker als zij zelf niet in die glans deelt. De raad kan hier het evenwicht herstellen door de bestuurder een pas op de plaats te laten maken. De bestuurder kan dit evenwicht herstellen door voor de raad te buigen (‘In opdracht van de raad heb ik...').
Het derde principe is dat van binding. De orde is alleen rustig als deze ‘volledig' is. Dat betekent dat processen van inpassen en uitsluiten het evenwicht in de groep verstoren. Vanuit dit principe is het bijvoorbeeld logisch dat het vertrek van de wethouders uit de orde van de raad tot onevenwichtigheid en onrust leidt.
Domeinen en ordes
Hoe kunnen wij nu de overgang van monisme naar een duaal stelsel begrijpen als we de systemische bril opzetten? Mijn stelling is dat dualisering een poging is om de politiek een eigen domein en daarmee een eigen orde te geven op lokaal niveau. Er staan nu twee ordes naast elkaar - die van de bestuurders (het college) en de politici (de raad). Het creëren van een eigen orde is geen sinecure. Het behelst veel meer dan een juridische boedelscheiding. Om die reden is het interessant om te bezien welke gevolgen eerdere scheidingen van domeinen hebben gehad en hoe deze scheidingen worden gemarkeerd.
Zo biedt de scheiding tussen het maatschappelijke en het ambtelijke domein zicht op het bewaken van een eigen orde. Waar ambtenaren een eigen professionele orde vormen, beschermen taboes en ceremonies deze orde tegen ongewenste vermenging. Zo'n taboe is bijvoorbeeld het voorzitterschap van de lokale voetbalvereniging voor de ambtenaar sport. Het afleggen van de ambtseed, op tal van plaatsen weer opnieuw ingevoerd, tekent de behoefte om de eigenheid van de orde sterker te markeren door middel van een ceremonie.
Toen de ambtelijke orde steeds minder onderdeel van de hofhouding en steeds meer een eigen ‘macht' gingen vormen, werd de plaatsbepaling van dit domein ten opzichte van het bestuur relevant. Max Weber heeft ambtenaren hier uit de brand geholpen door hun groeiende macht dienend te verklaren aan de doelen die het politiek bestuur stelt. Dit leidt tot de paradoxale situatie dat de macht van de ambtelijke orde verder kan groeien, zolang de gewenste verhouding wordt bevestigd. De secretaris-generaal uit ‘Yes Minister' is een voorbeeld van deze school. Waar die verhouding getroebleerd raakt, ruimt de ambtenaar vaak het veld. Het vertrek van Sweder van Wijnbergen op het ministerie van Economische Zaken is hier een sterk voorbeeld van. Het lukte hem niet geloofwaardig te buigen voor de opvattingen van zijn minister.
Spanningen
Bovenstaande voorbeelden werpen licht op twee ‘systemische spanningen'. De eerste bron van spanning is de gewenste afstand. Wil de politieke orde (i.c. de raad) dichtbij de bestuurlijke orde staan of wil zij juist meer afstand bewaren? De ontwikkeling van eigenheid vraagt om afstand, maar bestuurlijke vragen oefenen tegelijkertijd een grote aantrekkingskracht uit op raadsleden. In dat bestuurlijke domein kunnen immers de concrete resultaten worden geboekt. De griffier, die als kwartiermaker van de politieke orde mag gelden, zal zoveel mogelijk een eigen agenda van de raad bepleiten. De burgemeester die in beide ordes de rol van voorzitter heeft, zal werken aan een vloeiende lijn tussen college en raad. Het gedrag van diverse gemeenteraden laat zich vergelijken met de jonge zoon die op kamers is. Zijn ‘zelfstandigheid' ziet hij liever niet beperkt door betutteling of goed bedoeld advies. Toch zet hij wel vrijdagavond een tas met vuile was achter de deur en neemt voetstoots aan dat maandagochtend een schone en gestreken stapel in diezelfde tas meekan in de trein. De zelfstandigheid van de raad wordt vooral verwoord in vrome voornemens. Rituele uitspraken zoals ‘de raad moet kaders stellen' en ‘wij moeten sturen op hoofdlijnen' plaatst het werk van de lokale politici in een bijna sacraal licht. De praktijk van alledag verliest in dat licht aan glans en dat frustreert. Het zijn vaak de bestuurders die de wrange vruchten van die frustratie plukken.
De tweede bron van spanning is de verhouding ‘onder-boven', ofwel: wat is de pikorde? In het monisme was bestuurlijke macht ‘uit ons midden, in ons midden'. Dat is voorbij. Het is hier niet zozeer de vraag wie de meeste macht heeft, maar of in het verkeer tussen politiek en bestuur de verhouding helder is. Dit ‘verhelderen' krijgt vaak de vorm van gesteggel over procedures. Dat lijkt soms zinloos geneuzel, maar het is systemisch van betekenis. Vastgesteld mag worden dat deze verhouding tussen politiek en bestuur troebel is. Er is geen balans en dat leidt tot duurzame onrust. De vraag is welke strategie tot een nieuwe orde kan leiden. Zouden de bestuurders leentjebuur spelen bij Max Weber dan zouden zij hun bestuurlijke macht ‘lenen' van het politieke primaat. Deze Weberiaanse route zie ik echter nauwelijks bewandeld worden. In plaats daarvan hoor je diverse klachten van bestuurders over het puberale gedrag van hun zusterorde. Met deze kwalificaties maken wethouders het juist moeilijker voor zichzelf om - omwille van een werkbare orde - te buigen voor de raad.
Hanteerbaar maken
De onrust, die deze systemische spanningen met zich meebrengen, behoeft nauwelijks betoog. Voorbeelden zijn
verruwing van het debat, conflicten, onvrede en repeterende breuken. Aangezien de lokale inspanningen naar mijn waarneming nauwelijks gericht zijn op het wegnemen van de bronnen van deze spanningen, verwacht ik voorlopig geen einde aan deze onrust.
Wat je niet kunt oplossen moet je hanteren, stelde Jan den Hollander in het najaarsnummer van de Nieuwsbrief van Publiek Domein in 2007. Mijn slotvraag is dan ook: hoe kan ik als speler deze situatie meer hanteerbaar maken? Ik kom tot drie korte adviezen aan drie spelers.
Inspanningen van burgemeesters zouden zich kunnen richten op het bewaren van afstand tussen politiek en bestuur. Stimuleer in de raad debatten die niet zijn voorgekookt in het college. Stimuleer bestuurders om het politieke debat over te laten aan de gemeenteraad.
Raadsleden zouden veel meer de ombudsman in zichzelf moeten koesteren. Dat wil zeggen dat je de ‘details' die je op straat kunt waarnemen gebruikt om bestuurders en ambtenaren scherp te houden. Wie alleen stuurt op hoofdlijnen bereikt immers nooit een concrete bestemming.
Wethouders, en dan zeker de leiders met een sterke politieke en strategische focus, hebben de grootste slag te maken. Voor hen is dualisering een les in nederigheid. Bewijs eer aan zowel coalitie als oppositie, stel je dienstbaar op aan de politieke functie van de raad en laat je ego thuis bij raadsdebatten.
* De introductie van de basisprincipes van systemisch denken is gebaseerd op een inleiding van Iris de Veer over systemisch werken uit haar opleiding voor coaches (niet gepubliceerd).
Relevante leergangen: Politiek Bestuurlijke Gevoeligheid (PBG), Wethoudersprogramma
« Terug« Artikelen zoeken